六大*策建议附曲江报告简版链

近期，中国金融四十人论坛（CF40）资深研究员肖钢发布了《曲江报告》，该报告以“国家治理新使命：构建我国海外投资权益保护体系”为主题，首次系统地阐述了当前我国海外投资面临的新挑战，并构建了一个符合中国实际的海外投资权益保护框架，即以法律规则为基础，以三支力量（*府力量、多边组织力量、民间力量）为支撑，多种权益保护工具协调运用。肖钢指出，我国已经由全球引进外资大国转变成引进外资大国和对外投资大国并重。联合国贸易和发展会议发布的《年世界投资报告》显示，我国海外投资存量达到2.18亿万美元，世界排名第二；年我国对外投资流量达到.2亿美元，世界排名第二。截至年底，我国境外设立对外直接投资企业4.3万家，分布在个国家和地区，目前我国境外企业资产总额达到6.6万亿美元。尽管规模巨大，但在国际形势日益复杂的情况下，我国海外投资权益保护制度的系统性、整体性和协调性还不够，还不能完全适应当前和未来我国对外投资发展的新形势。如何才能更好地构建我国海外投资权益保护体系？《曲江报告》从双边投资保护协定、经济制裁与安全审查、领事保护、*策性海外投资保险、国际多边组织作用以及海外民间安保体系等方面提出了针对性的意见建议，主要包括：一、充分利用双边投资协定；二、妥善应对经济制裁与安全审查；三、加强领事保护；四、推进*策性海外投资保险制度建设；五、运用国际多边组织力量；六、健全海外民间安保体系。

国家治理新使命：构建我国海外投资权益保护体系（节选）

文

肖钢等

我国海外投资面临新的挑战

随着我国对外投资规模的不断扩大，海外投资权益保护的重要性与紧迫性日益凸显。近几年我国高度重视海外投资权益保护工作，取得了明显成效。*府部门先后制定各类制度和指引，协助企业管控安全风险，针对企业面临的与东道国*府相关的权益保护问题，依托双边投资保护协定和协商对话渠道，有效维护了我国海外投资权益。

与此同时，应当看到我国对海外投资权益保护制度的整体性、系统性、协同性不够，还不能适应当前和未来对外投资发展的新形势。

1、新冠疫情冲击全球跨境投资

年，新冠疫情全球爆发，各国*府不断加强防控举措，防止病*在本国扩散，疫情对全球产业链、供应链以及供给和需求造成了严重影响，对全球跨境投资也带来重大阻碍。

一是疫情导致部分跨境投资项目延迟或取消。新冠疫情爆发以来，多国采取限制人员流动等管控措施，且不同国家疫情发展阶段的差异客观上造成全球人员流动限制措施的时间更长，给跨境投资现场尽职调查以及审计评估等工作带来困难，部分项目因此延迟或取消。疫情既影响当期的跨境投资业务，同时也将深刻影响未来一段时间的跨境投资。

二是疫情造成经济衰退，降低企业跨境投资意愿。疫情冲击导致部分企业停工停产，失业率上升，经济停摆，对企业现金流造成较大影响。企业必然选择降低资本支出，降低跨境投资意愿。

三是疫情爆发致使全球投资*策发生深刻变化。近年来，民粹主义、逆全球化思潮兴起，阻碍全球合作，影响国际*策协同，深刻影响跨境投资。新冠疫情爆发以来，部分国家以国家或产业安全为由，出台外资限制*策。比如，年5月20日，德国联邦*府批准了一项新规定，将医疗企业的非欧盟投资审批权股权由25%下调至10%，允许*府阻止外国企业收购生产疫苗、前体化学品、药品防护装备的公司以及制造呼吸机等产品的医疗器械公司。美国、澳大利亚、加拿大、英国以及欧盟多个国家收紧了对外国直接投资的审查，涉及的行业领域也比以前更广。

2、外资安全审查限制跨境资本流动

外资安全审查制度伴随着全球经济一体化逐步发展起来，受全球经济发展不确定性、技术进步、意识形态、大国竞争等因素的影响，该制度被越来越多的国家所采纳，成为维护国家利益和国家安全的重要制度。

近年来，以美国为代表的发达国家出台了众多面向外资的各类审查制度，对中国海外投资造成较大影响，呈现审查范围越来越大、审查门槛越来越低、审查界限不清、审查透明度低等特点。

同时，一些国家滥用国家安全作为投资审查的借口，个别国家甚至直接或间接地针对中国，限制跨境投资。

此外，近年来各类外资管制途径和工具层出，手段多样。在原有法律和规则对外资进入进行约束的基础上，针对涉及国家安全和公众关切的问题，部分国家还出台针对性的审查工具加以限制，给企业跨国投资带来更大难度。

3、对外投资面临复杂的经营环境

全球经济在疫情前就呈现显著放缓的趋势，受新冠疫情影响，叠加美国特朗普*府推行的单边主义和保护主义*策，发达经济体货币*策与财**策的效果不及预期，加上疫情在不同国家爆发、演进及拐点的时间阶段不同，使全球经济复苏十分艰难。国际货币基金组织、世界银行分别预测今年全球经济将萎缩4.9%和5.2%，为“大萧条”以来最严重的经济衰退。世贸组织预计今年全球货物贸易将缩水13%-32%，降幅超过年国际金融危机。联合国贸发会议预测今年全球外国直接投资将减少40%，受此影响，全球经贸环境持续恶化，严重影响全球跨境投资。

年以来，世界主要大国之间的战略博弈持续升温，中美博弈升级，国际关系面临严峻挑战。全球经济增长缺乏动力，国际金融市场大幅震荡，一系列国际*治和外交冲击，深刻影响跨境资本流动。同时，近年来，欧美等发达国家倡导再工业化，带来全球产业链和价值链的重大结构性调整，形成新的竞争格局，继而采取的技术转移限制、产业和市场保护等措施，也给跨境投资带来负面影响。

我国海外投资保护*策措施建议

海外投资权益保护手段包括，经济金融手段、*治外交手段、法律仲裁手段、文化舆论手段和*事安保手段。考虑到诸多手段涉及面广，本课题没有全面展开，主要在经济金融与法律规则方面做了较多分析，重点就双边投资保护协定、经济制裁与安全审查、领事保护、*策性海外投资保险、国际多边组织作用以及海外民间安保体系等问题提出了意见建议，供*府决策部门、跨国经营企业和学术研究机构参考。

（一）充分利用双边投资协定

1、补充完善与重点国家的投资协定

双边投资保护协定适用于缔约方之间的相互投资，实践中投资输入国和投资输出国对BITs中条款有不同解释，因此，同样的双边投资保护协定条款，对于处于不同时期的同一缔约方来说，其效果也可能会有很大不同。

我国在20世纪八九十年代签订的BITs，适应当时我国大力吸引外资的情况，切实维护了我国作为投资东道国的监管权力与国家利益。年以来，随着我国对外投资规模迅速增长，我国BITs在内容上也有了较大的发展，与德国、荷兰、瑞典等国签署了新的协定或修改了原协定的议定书。新签订的这些BITs呈现出投资自由化、对外资保护标准不断提高的态势，例如扩大了国民待遇适用范围，放宽外汇转移限制，接受国际投资仲裁管辖权等方面，对我国企业走出去提供了更好的支持和保障。相比较而言，我国与“一带一路”国家以及其他重点投资目的国的BITs“升级”较慢，而我国投资者对这些国家的海外投资具有更强烈、更迫切的保护需求。

为充分反映我国在世界经济一体化背景下国际投资领域的新思路和新关切，应尽快“升级”我国早期签署的BITs，并积极与“一带一路”沿线国家商签BITs，扩大覆盖面。在谈判和“升级”BITs的进程中，结合我国所处的经济发展阶段、法治水平、文化传统以及承担的多边条约义务，建议可从下述几个方面充分表达我方诉求：

一是补充和完善国民待遇条款和最惠国待遇条款，为我国投资者争取公平的竞争环境，尤其是准入前的国民待遇；

二是补充和完善资金转移条款，为我国投资者自由转移投资利益提供更多的保障；

三是完善征收情形的认定，尤其是间接征收，以及征收发生后东道国*府应给予的补偿标准；

四是明确“投资者-东道国”纠纷的争端解决机制，视情况减轻甚至取消各类“安全阀”，为我国投资者寻求国际救济提供畅通的渠道；

五是完善代位条款，维护我国投资保险机构赔款后的代位权益；

六是考虑增加透明度要求和磋商机制，约束缔约方“暗箱”操作，更好地保障投资者的立法知情权，增进双方的了解和互信。

2、积极利用第三国间BITs开展国籍筹划

BIT的签署和“升级”是一项长期的谈判，针对部分目前尚未与我国签署BITs的国家，或者BIT保护力度较弱的国家，我国投资者在此类国家进行海外投资时，可考虑通过国籍筹划，设置中间架构，在综合评判东道国法律体系和东道国签署BITs或多边投资协议情况的基础上，通过设计多层投资架构，充分利用东道国与其他国家签订的BITs，来实现对自身权益的保护。在考虑上述结构设置的时候，需重点

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