智库论坛公众参与城乡基层治理的实践创新

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作者:王伟进*金

提高社会治理现代化水平,重点在基层,难点也在基层。公众参与不足是当前我国基层治理的重要短板之一。国家“十四五”规划提出,“健全*组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。提升公众参与意愿与能力,拓展公众参与渠道,提高公众参与效能,是推动基层治理现代化的关键。

引导公众参与基层治理的实践创新

随着社会治理重心下移,近年各地结合基层*建、基层群众自治、基层协商民主、村规民约再造、基层矛盾调解等工作,形成了大量有效提升公众参与基层治理水平和效能的实践创新,值得总结和借鉴。

(一)引导广泛开展公众议事说事监事类实践。基层群众自治制度是我国的基本*治制度之一,公众议事说事是近年 活力的基层群众自治创新之一,是公众参与基层治理的重要形式。以浙江省为例,湖州安吉的“两山议事会”致力于让村里大小事由村民决定,诸暨的“村级监察议事会”推动形成了“村民监督村事,干部清爽干事”的局面,桐乡“三治融合”的一项重要举措是真正落实让村民自己来评判村里事务,宁波象山的“村民说事”轻松化解了大量基层矛盾纠纷。这些公众议事说事监事类的基层治理创新,有效提升了公众尤其是村民参与基层治理的意识与能力,普遍取得了明显成效。

(二)依托村规民约再造培育公众自治意识。村规民约是公众自己协商制定、进行自我约束的基层治理规范,是调动群众参与基层治理的重要载体。提高村规民约合法性、时代性与约束力是村规民约有效发挥作用的关键,四川省就此探索出了村规民约“三上三下”工作法,要求制定村规民约须征求县、乡及法律机构的意见,以强化权威性;要求制定村规民约时与村民、村民代表、村民委员会成员充分沟通, 凝聚共识。当前村规民约类治理实践普遍存在只管村民不管干部的问题,公信力和作用有限,对此四川省强调村规民约对村民和村民委员会的“双向约束”,大大增强了村规民约的社会认可度与执行力,提高了基层群众自治的质量和效率,培育了公众参与治理的意识与素养。

(三)*治协商机构面向基层开展协商民主。民主协商是我国社会治理体系的重要举措,具有鲜明的时代特征与本土色彩。在实践过程中,浙江省*协自年起在杭州、宁波等地县级*协试点建设“请你来协商”平台,促进*协协商与基层协商相结合并在全省推广,收效明显。湖南省*协线上依托*协云平台,发展“微协商”“微提案”“微监督”“微服务”,线下则引导委员将工作室建到乡村、社区和企事业单位,将*协工作向社情民意集中、问题矛盾集中、治理任务集中的基层延伸。各地因地制宜,培育出了民主协商对话会、“村务民主协商监督月例会”、“乡镇*协联工委+一村(社区)一*协联络员”等创新机制,引导公众协商解决了大量村务大事、要事和难事。

(四)将人民调解打造成促进公众参与的重要渠道。人民调解是我国化解人民内部矛盾的重要经验,是大调解的重要组成部分,具有鲜明的中国特色和人民参与特征。以山东省为例,山东省大力加强人民调解的制度建设,建立专职人民调解员组织网络,明确调解员任务职责,强化管理培训,推动人民调解职业化、专业化、规范化发展,形成了覆盖市(区、县)、乡镇(街道)、村庄(社区)、行业企业等各个层次的人民调解委员会组织网络。随着人民调解组织网络的健全、调解员素质的提高,人民调解服务也从婚姻家庭、邻里纠纷、损害赔偿等领域不断拓展,在物业管理、劳动争议、环境污染、知识产权、医疗健康、旅游消费、保险金融等方面发挥重要作用。

公众参与基层治理存在四方面困难

从各地实践来看,目前我国公众参与基层治理在基本制度、机制、载体、意愿和能力上还存在一系列困境和不足。

(一)基层群众自治制度落实不够

一是基层*府及其有关部门干预较多,群众自治组织自治权得不到充分发挥和行使。部分基层单位和基层干部在加强基层治理、化解矛盾纠纷工作中,没有很好厘清*府管理与群众自治关系,突出表现为*府干预太多、基层群众自治组织行*化、群众参与不够。

二是基层群众自治程序落实不规范和走样。在选举环节,基层群众自治组织换届选举中依然存在一些拉票、贿选、代填与乱填选票等现象,部分选举程序违法、不到位。在决策环节,群众自治组织决策不够民主、不够科学、不够合规,甚至存在与民争利、侵犯群众合法权益的现象。在信息公开环节,村(居)务公开不及时、不明确、不具体、不齐全、不真实、不规范,甚至不公开等现象还不少。

(二)基层民主协商机制不完善不规范

一是基层民主协商机制有待完善。根据我国*协有关规定,县级*协是*协体系的最基层机构,乡镇联工委、街道*协联络处是派出机构,目前缺乏赋予乡镇、街道*协组织职能的规范性文件,导致基层对推进*协工作向基层延伸普遍存在认识不到位、工作没底气、履职没保障、工作程序不统一、工作开展不平衡的问题,基层*协探索出来的有效工作经验也无法向更大范围推广。具体表现为,乡镇(街道)和社区层面,*协组织机构名称和级别不统一,工作人员和经费保障不到位,信息化建设程度不高,协商平台向不同行业的延伸拓展不够,接触到的社情民意有盲区,委员推进工作过程中协调难度较大。

二是基层民主协商的规范化程度不高。确立的协商议题有的较为笼统、不够具体,导致协商难以聚焦、流于空泛。协商信息公开有的走过场,公示范围与工作要求存在差距,公示地点隐蔽、可及性差,不便于公众全面了解情况。协商议事程序和规则不规范,经常出现场面失序失控,影响协商效果。缺乏充分的资金保障,协商议事结果无法有效转化为决策。在涉复杂议题的协商过程中,普遍存在议而不决、决而不行、行而无果的情况。

(三)公众参与主体与载体不够多元

从公众参与的实际人员构成来看,街道、社区等层面的积极参与者主要是老年人、*员,而青年人、流动人口等则参与积极性不高。从参与载体来看,我国缺乏对企业、社会组织等社会力量参与社会治理的明确规定与界定,业委会、社区社会组织的法律公信力和权限有限,公众依托这些组织参与的机制尚未建立,公众参与的载体不够多元。从参与平台来看,当前数字技术正深刻重塑着治理的各个环节,但数字鸿沟的存在使得中西部地区、农村地区依托数字技术动员公众参与的能力有限,智能化参与平台与工具发展不足。

(四)公众参与的意愿和能力有待提升

一是公众参与基层治理的意识不强。部分公众的共同体意识、自治意识薄弱,等靠要思想比较严重,缺乏参与社会治理的积极性。一些地方*府对公共服务与公共管理事务大包大揽,过多介入基层群众自治、社会自我调节领域,导致公众习惯依赖*府,缺乏责任意识。一些社区自治组织担心群众言辞激烈、不能理性平和沟通,也缺乏邀请各种代表(委员)、群众参与协商的意识,民主协商氛围不浓。

二是公众参与议事协商的能力不高。当前,我国基层公众参与议事协商过程中,一些群众由于缺乏足够的沟通能力和知识,不能很好地掌握和运用沟通技巧,在议事协商中,不愿谈、不敢谈、不会谈的现象普遍,议事跑题、超时、情绪化、缺乏逻辑等现象突出,甚至出现一些破坏会场纪律、谩骂乃至打架斗殴等不文明现象,严重制约了公众议事协商的效果,提高理性沟通能力成为当务之急。

促进公众参与基层治理的对策建议

为充分激发基层治理活力,建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体,未来一段时期应重点解决公众参与存在的难点堵点问题,多措并举提升公众参与水平。

(一)着力落实和创新基层群众自治制度

明晰城乡社区权力并加强监督。将村(居)级权力按照“三资”(资金、资产、资源)管理、工程项目、物资采购、公共服务、组织人事、“三务”(*务、村居务、财务)公开等进行分类,制定权力清单,实行“清单化”“流程化”管理,形成一项工作、一张图表、一次告知制度。每月召开一次村(居)务民主监督月例会,由社区“两委”、监督委员会成员、居民小组长、居民代表参加,通报上月惠民*策落实、财务收支、公益事业推进、综治信访等工作情况,提出工作建议,会后张榜公示。

畅通基层民意。积极推广民主恳谈会、屋场恳谈会等经验,由基层干部包片负责,定期在村(社区)、村组(小区)召开恳谈会,面对面答疑解惑、听取意见、解决问题,推动民意在群众家门口听取、矛盾在群众家门口化解、难题在群众家门口解决。恳谈会可不拘形式、不限时间、不定调子、不限内容,不要打板子、扣帽子、搞秋后算账。原汁原味整理群众提出的意见建议和问题,做到*策问题现场释惑解答好、急难问题现场办公解决好、复杂问题现场交办处理好。

(二)深入推进基层民主协商与*协协商相融合

加强基层*协工作的顶层设计。积极总结湖南等地实践做法,出台关于加强基层*协协商的专项意见和配套实施办法,建立*协工作向基层协商民主延伸的体制机制,提高*委*府重视程度,让基层*协工作更有底气、更有保障。加大基层*协机构建设力度,规范乡镇(街道)*协委员联络机构名称与职级设置,加强经费、人员保障,明确乡镇(街道)*协机构职能与职责范围,在村(居)层面发展*协联络员,把*协履职触角延伸到最基层。利用好现有乡镇、村(居)两级综合服务平台,设立协商议事室、委员工作室等,推广民主协商对话会、屋场会、协商议事会议、小区论坛等协商平台。

推动基层协商民主实践的标准化。一是推动协商议事议题确定标准化。鼓励通过民主协商议事会、网络互动平台等收集相关协商议题,形成协商议事清单,围绕社区自治章程、居民公约、小区整治改造、物业管理、社区治安、环境卫生、社区服务等基本民生问题展开民主协商。二是推动协商主体确定标准化。根据依法、属地、利益相关的原则确定参与协商的对象,保证参与主体的多元性。三是推动协商程序标准化。引入议题确定、协商议事、公开公示、执行监督、评估反馈等环节,落实基层*协成果运用的保障机制,加强基层民主协商的严肃性。

加强基层*协委员队伍与协商引导能力建设。严把基层*协委员、*协联络员选任质量关,充分吸收有热心、有较强参*议*能力与民主协商能力的社区工作者、志愿者、专业社会工作者加入。建立协商意见和办理结果双向反馈机制,将协商开展情况、主要意见和建议等,选择适当的形式、途径和程序,报送*委*府和相关部门,让公众感受到参与的成效。积极引导公众将协商成果以村规民约和居民公约、会议决议等形式固定下来,督促村(居)“两委”及时组织实施,并将落实情况在规定期限内通过村(居)务公开栏公开。探索建立协商质量评估机制,提升*协协商引导公众参与的满意度。

(三)大力发展基层社会组织和志愿者

加大社会组织支持力度,便利公众通过社会组织参与基层治理。进一步深化“放管服”改革,简化社会组织审批和备案环节,适度降低面向基层、面向城乡社区、面向民生、面向社会治理的社会组织准入门槛。加大*府购买社会组织服务力度,重点向城乡社区公共服务、公益慈善、社区治理、城市管理、治安管理、应急管理等领域倾斜,依托社会组织资源动员、灵活对接优势,便利公众参与基层治理中来。

发挥社会组织在基层民主协商、矛盾调处中的积极作用。将社会组织视为重要基层民主协商主体,明确社会组织在民主协商中的角色定位,邀请参加基层民主协商活动。发挥群众代表作用,提升社会组织引导公众参与社会治理的针对性和有效性。在行*调解任务较重的领域,加强行业性人民调解组织建设,加强行业自律,发挥人民团体、行业协商会等在引导公众自我化解矛盾纠纷中的作用。

(四)更好发挥现代信息技术支撑作用

建设面向基层的智慧代表(委员)平台。充分运用

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